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2008년 글로벌 금융위기가 발생하자 많은 사람들이 분노했다. 부도덕한 행위를 보인 금융기관에 비난이 쏟아졌다. 국민 세금까지 동원하며 대형 금융기관의 부실을 막아주자 "월가를 점령하자(Occupy Wall Street)"라는 운동까지 벌어졌다.

금융 부문에 대한 수술은 예상과 달리 천천히 진행됐다. 소위 대마불사(大馬不死)라고 불리며 위기의 주범으로 지목된 대형 금융기관에 대한 규제는 10여 년이 지난 2019년까지 단계적으로 이행하도록 했다. 이는 의회 등 정치권이 전문가 집단인 정책당국의 역량을 존중하고 기다려준 것이다. 이후 금융시장은 위기 이전 수준을 넘어섰다.

1960년대 이후 경제개발 추진 과정에서 우리나라 정책 관료들의 권한은 막강했다. 국회의 견제는 거의 없었다. 부처 장관은 국민경제 등을 위해 필요한 명령을 발할 수 있다는 '포괄적 명령권'까지 갖고 있었다. 국회 수석전문위원 자리에 행정부의 국장이 승진해서 나가는 것이 관례였다. 굳이 법률을 개정할 필요도 없었고 개정이 불가피하더라도 행정부 뜻대로 이뤄졌다. 당시 정책 관료들은 '정책 개발'에만 전념할 수 있었다. 일단 정책이 결정되면 일사불란하게 추진될 수 있었다. 단기간에 고도성장을 하게 된 데는 이러한 '행정만능주의'가 상당한 역할을 했다. 하지만 경제·사회구조가 복잡해짐에 따라 민간 자율성 침해 등의 부작용이 더 크게 나타났다. '관치경제'니 '관치금융'이니 하는 용어가 탄생한 것도 이때 즈음이다.

민주화가 진행되면서 비대해진 행정부에 대한 견제 필요성이 대두됐다. 1988년 국회의 국정감사가 부활해 정부 정책이 검증을 받기 시작했고 법안심사도 깐깐해졌다. 아울러 국회의원들은 스스로 법안을 만들어 제출하기 시작했다. 국정감사 부활 직전인 제12대 국회(1984∼1988년)에서 의원 제출 법안 수는 210건에 불과했지만 10여 년 후인 제15대 국회(1996∼2000년)에서는 1144건으로 크게 증가했다. 그래도 정책 관료들은 '쓰레기 종량제'나 '영종도 신공항' 같은 훌륭한 정책 개발을 게을리하지 않았다.

시간이 지날수록 국회의 우월적 지위는 확고해졌다. 국민의 대의기관이라는 명분과 과거 '행정만능주의'에 대한 사회적 비판 때문이었다.

정책 주도권이 국회로 넘어감에 따라 모든 사항을 입법으로 해결하려는 '입법만능주의' 경향이 나타났다. 기업, 시민단체, 이익단체 등은 자신들의 요구를 관철하기 위해 국회로 향했고 국회의원들은 경쟁적으로 법률의 제·개정안을 발의했다. 의원 제출 법안은 제15대 국회(1996∼2000년) 1144건에서 제19대 국회(2012∼2016년)에서는 무려 1만6729건으로 늘어났으며 지금의 제20대 국회에서는 벌써 1만8000건에 달하고 있다.

이에 따라 충분히 논의되고 유연성이 담보돼야 할 많은 정책적인 사항들이 경직적인 법 조항으로 명문화됐다. 기존 시행령 조항이 그대로 법으로 옮겨지는 등 세세하고 기술적인 사항까지도 법으로 정해졌다.

얼마 전 국회에서 창업 지원을 위해 대중문화예술기획업의 등록 요건을 종전 4년 이상의 경력에서 2년 이상으로 완화하는 법안이 통과됐는데 이는 과거 같으면 즉시 시행할 수 있는 경우였다. 미래 먹거리인 빅데이터 산업은 지나치게 촘촘히 규정돼 있는 개인신용정보 보호 관련 법률 때문에 한 발도 나가지 못하고 있다.

지금 정책 관료들은 무기력증에 빠져 있다. '정책 개발'을 통해 문제를 해결하려는 의지가 보이지 않는다. 아무리 좋은 아이디어가 있어도 정책으로 실행하는 과정이 길고 험하기 때문이다. 잘못되면 책임까지 져야 한다. 누군가 좋은 정책을 건의하면 국회에서 해결하라고 조언한다. 기껏 나올 수 있는 정책(?)이 세무조사 면제 같은 지엽적인 것들이다.

전문적인 정책의 영역은 행정부에 남겨둬야 한다. '행정만능주의'도 문제지만 '입법만능주의'도 문제다.

[신제윤 태평양 고문·전 금융위원장]

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